Maggio 12

Il Consiglio di Stato sconfessa nuovamente, e per la terza volta in pochi giorni, l’operato del Ministero della Salute sulle transazioni ex legibus nn. 222 e 244/2007: tutto da rifare

Con sentenza n.3698, pubblicata l’11 maggio 2021, il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, bacchetta nuovamente il MINISTERO DELLA SALUTE, ordinandogli di riesaminare la domanda di ammissione alle transazioni ex legibus nn.222 e 244/2007 presentata nel 2010 da una nostra assistita.

Il caso risolto è in parte diverso da quelli esaminati con le precedenti due altre sentenze su cui avevamo scritto qualche giorno fa.

In estrema sintesi nel caso deciso ieri il Consiglio di Stato ha affermato che, nel caso in cui il danneggiato, dopo aver agito per il risarcimento dei danni da trasfusioni di sangue infetto entro il 31.12.2007 ed aver presentato domanda di accesso alla transazione entro il 19.01.2010, abbia ottenuto una sentenza civile che accerti il suo diritto al risarcimento del danno, la cui efficacia esecutiva non sia mai stata sospesa, pur in pendenza di appello), considerato che il sistema delle transazioni è stato concepito in funzione risolutiva del contenzioso risarcitorio, il MINISTERO DELLA SALUTE non può limitarsi a richiamare l’art.5 comma 1 lettera a) del decreto moduli (norma che postula il mancato decorso del termine di prescrizione quinquennale tra la data di presentazione della domanda di indennizzo ex lege 210/1992 e la data di notifica dell’atto di citazione dell’azione risarcitoria) ma deve al contrario parametrare le condizioni di ammissibilità e di tempestività delle domande transattive alla situazione del contenzioso in essere.

Sussiste infatti un evidente collegamento tra i due procedimenti, tanto è vero che l’accesso alla transazione è condizionato alla pendenza del giudizio risarcitorio.

Nel caso che occupa, in aggiunta, il soggetto danneggiato aveva anche precisato che pur essendo stata appellata la sentenza del tribunale di Roma, il MINISTERO DELLA SALUTE era decaduto dalla possibilità di eccepire la prescrizione, non sollevata tempestivamente nel giudizio di primo grado.

Se è vero che, in linea generale, la transazione costituisce una scelta e non un obbligo per la P.A., nondimeno “tale principio va considerato alla luce della peculiarità della presente controversia; la vicenda dei danni derivanti da emotrasfusione o da emoderivati ha interessato una moltitudine di persone ed è stata causata dalla previsione, da parte del Ministero dalla Salute, di misure rivelatesi inadeguate ad evitare il rischio di contagio: il legislatore ha chiaramente espresso la volontà di definire in via transattiva questo genere di controversie, anziché portarle avanti per anni dinanzi ai Tribunali, con la conseguenza che l’Amministrazione non può liberamente decidere se avvalersi di tale strumento, essendo tenuta a verificare caso per caso se sussistono i presupposti previsti dalla legge per farvi ricorso, potendo esimersi dal ricorrervi solo quando sussista una preclusione normativa”.

Considerato inoltre che il danneggiato ha fornito “seri principi di prova secondo cui, in situazioni identiche a quella in questione la transazione sarebbe stata stipulata” ben si comprende come “il diniego di ammissione alla transazione, reso in relazione ad una controversia che riveste carattere etico, nella quale viene in rilievo la lesione di diritti fondamentali, deve essere frutto di una approfondita istruttoria e di una adeguata motivazione”.

Per tali ragioni il MINISTERO dovrà riesaminare la domanda di ammissione alla transazione presentata dell’appellante tenendo conto dei principi espressi in motivazione.

 

Sentenza del Consiglio di Stato n. 3698 dell’11.05.2021

Maggio 6

Dopo oltre 16 anni di battaglie la svolta: il Consiglio di Stato “striglia” finalmente il Ministero della Salute sulla gestione delle transazioni ex legibus nn.222 e 244/2007

Con due fondamentali pronunce ottenute dal nostro studio, la n.3376 del 26 aprile e la n.3533 del 6 maggio 2021, la terza sezione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, occupandosi delle domande di transazione presente da due nostri Clienti, critica pesantemente la condotta dell’Amministrazione nella procedura per le transazioni delle cause promosse da soggetti irreversibilmente danneggiati da epatiti post-trasfusionali e di fatto ordina al commissario ad acta di procedere alla liquidazione dell’importo dovuto.
Le premesse da cui muovono i giudici descrivono un travaglio di oltre 16 anni di contenzioso, nel quale i Clienti, armati di una encomiabile pazienza e forza d’animo, hanno riposto fiducia incondizionata nell’operato dello studio.
I danneggiati, già beneficiari dell’indennizzo di cui alla legge 210/1992, avevano agito giudizialmente nel lontano 2005 contro il MINISTERO DELLA SALUTE al fine di ottenere il giusto risarcimento dei danni subiti.
Successivamente, nel gennaio 2010, avevano presentato – sempre al MINISTERO domanda di transazione ai sensi delle leggi nn.222 e 244/2007, trasmettendo la documentazione richiesta.
Dopo un silenzio di oltre tre anni, nel corso dei quali erano intervenuti individualmente nella class action promossa avanti al TAR Lazio da alcune associazioni di danneggiati per sbloccare la procedura e culminata nella sentenza n.1682/2012, era sopraggiunto un preavviso di rigetto con il quale l’Amministrazione aveva loro comunicato che, “con riferimento alla domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto per l’accesso alla successiva fase di stipula delle singole transazioni si rappresenta che la domanda non è accoglibile in quanto risulta che sia decorso il termine di cui all’art.5 comma 1 lettera a) del D.M. 04.05.2012 ed inoltre non risulta che l’evento trasfusionale rientri nell’ipotesi di cui all’art.5 comma 2 del D.M. 04.05.2012”.
Dopo l’invio di articolate controdeduzioni, da un lato era intervenuta sentenza con la quale il Tribunale di Roma aveva riconosciuto la responsabilità del MINISTERO per l’avvenuto contagio, accertando il loro diritto al risarcimento dei danni da liquidarsi in separato giudizio, mentre dall’altro, nell’ottobre 2014, era sopraggiunta invece una nuova comunicazione, a firma del commissario ad acta designato dal TAR Lazio con la sentenza n.4029/2013, intervenuta a seguito della class action amministrativa, con cui si era comunicato che, “con riferimento al preavviso, preso atto che le controdeduzioni presentate dalla S.V. non contengono ulteriori elementi utili ai fini dell’applicazione dell’art.5 c.2 del D.M. 04.05.2012, si rappresenta che la domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto per l’accesso alla successiva fase di stipula delle singole transazione è da ritenersi non accolta”.
In sostanza, mentre si era ritenuto superato il paletto ex art.5 c.1 DM 04.05.2012 (alla luce di quanto dedotto nelle controdeduzioni al preavviso di rigetto e della favorevole sentenza nel frattempo ottenuta dal Tribunale di Roma), si era affermato che la – sola – esistenza di eventi trasfusionali occorsi ante 1978 era di ostacolo al perfezionamento della transazione ex art.5 c.2 DM 04.05.2012.
I danneggiati avevano proposto tempestivo ricorso avverso il provvedimento di non ammissione alla successiva fase di stipula della transazione.
Dopo un primo giudizio negativo avanti al TAR Lazio, annullato dal Consiglio di Stato nel 2015, il ricorso era stato nuovamente riassunto avanti al TAR Lazio che, con sentenza n.10156 del 10.10.2017, passata in giudicato, aveva annullato la disposta esclusione stabilendo inoltre che la decisione fosse comunicata anche al commissario ad acta, il quale aveva sottoscritto i provvedimenti di esclusione annullati.
Sennonché, in perdurante assenza di comunicazioni da parte del commissario ad acta che recepissero quanto stabilito in sentenza (e dunque, essendo venuto meno anche il secondo degli elementi ostativi indicati nell’originario preavviso di rigetto, che li ammettessero alla successiva fase di stipula della transazioni, nell’agosto 2018 avevano inoltrato diffida stragiudiziale a voler riscontrare in via definitiva la propria domanda di adesione e ad adottare i provvedimenti conseguenti richiesti, entro e non oltre il termine di 30 giorni.
Anche tale termine era decorso infruttuosamente ma, soprattutto, era spirato anche il termine per eventualmente accedere al beneficio della c.d. “equa riparazione” di cui all’art.27bis del dl 24.06.2014, n.90, convertito dalla l. 11.08.2014, n.114, termine che, originariamente fissato dal legislatore al 31.12.2017, era stato prorogato al 31.12.2018 ai sensi dell’art.1 c.1141, lett.a) della l. 27.12.2017, n.205.
Dopo la notifica di un nuovo ricorso per ottemperanza, era sorprendentemente sopraggiunto, senza preliminare comunicazione ex art.10bis l.241/90, il rigetto definitivo della domanda di transazione.
Con tale comunicazione il MINISTERO aveva affermato che, “con riferimento alla domanda di adesione indicata in oggetto, per l’accesso alla successiva fase di stipula delle singole transazioni si conferma che la predetta domanda non è accoglibile, in quanto risulta essere decorso il termine di cui all’art.5 c.1 lett. a) del D.M. 04.05.2012 – conformemente a quanto ritenuto dall’Avvocatura Generale dello Stato nel parere reso a seguito della formale richiesta dello scrivente – considerato che, allo stato non risulta esservi un atto interruttivo del termine di prescrizione”.
I danneggiati impugnavano in un primo tempo il diniego, ma il TAR Lazio rigettava il loro ricorso.
I clienti non si perdevano d’animo e si rivolgevano nuovamente al Consiglio di Stato che ribaltava completamente la decisione di primo grado mettendo probabilmente fine ad un calvario di oltre 15 anni e ad una serie infinita di ricorsi.
Sul piano metodologico, i giudici di appello hanno anzitutto osservato che l’esame dei motivi d’impugnazione deve seguire un “criterio di efficacia sostanziale del principio costituzionale di tutela giurisdizionale”, e deve pertanto prendere avvio dalle censure “volte a far valere la fondatezza della pretesa sostanziale fatta valere in giudizio” ed “estendersi alle altre, volte invece a far valere solo la illegittimità o finanche la nullità del diniego, solo nel caso in cui le prime non si rivelino fondate”.
Sulla scorta di tali condivisibili premesse, volte a rendere finalmente effettivo il precetto ex art.1 c.p.a., il CdS ha ritenuto l’impugnazione fondata “relativamente alle censure concernenti il mancato apprezzamento, da parte del TAR, dei motivi del ricorso di primo grado volti a far valere la violazione di legge e del giudicato, l’irragionevolezza, la intrinseca contraddittorietà e quindi la manifesta ingiustizia dell’impugnato diniego, illegittimamente adottato, in violazione dei fondamentali principi di tutela dell’affidamento e della buona fede connaturati all’ordinamento nazionale e comunitario, sull’erroneo presupposto della carenza di due dei prescritti requisiti”.
Proseguendo nell’esame dei motivi di gravame, il Collegio ha rilevato che, “indipendentemente da ogni valutazione circa le opposte deduzioni concernenti la mancata eccezione di prescrizione da parte dell’Amministrazione nel primo giudizio instauratosi davanti al giudice civile e circa il valore interruttivo da riconoscere, secondo un criterio di buona fede, alla volontà espressa nei molteplici atti adottati dall’interessato al fine di accedere al previsto indennizzoi “plurimi interventi legislativi”, previsti e disciplinati ex legibus n.222/2007, art.33 e n.244/2007, art.2, c.360, “rispondono …… ad una evidente ratio equitativa volta a contenere il conseguente – imponente e finanziariamente molto oneroso – contenzioso risarcitorio ….”.
Pertanto, secondo il CdS, “il giudice amministrativo deve prendere atto dell’avvenuto conferimento, all’Amministrazione, di una potestà pubblicistica, e quindi del potere-dovere di ristorare il danno indebitamente subito dai pazienti emotrasfusi, anche stipulando una transazione con ogni soggetto richiedente qualora lo stesso risulti oggettivamente compreso fra quelli danneggiati ed abbia formulato “domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2043 ss. c.c.” ovvero abbia presentato “domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010”.
E ancora: “alla luce della predetta previsione di legge speciale, risulta evidentemente ultroneo ogni diverso ed ulteriore limite prescrizionale o temporale previsto dalla normativa codicistica, discendendone la impossibilità di applicare la ordinaria disciplina prescrizionale per la parte in cui ciò impedirebbe di dare attuazione al chiaro disposto della citata previsione di legge speciale”, con la conseguenza che, da un lato, “in presenza di una domanda di risarcimento ex art.2043 c.c. ritualmente proposta (e peraltro accolta dal Tribunale civile di primo grado) e di plurime domande di indennizzo reiteratamente proposte dall’interessato già prima dell’azione in giudizio, la previsione di cui al D.M. 04.05.2012, art.5, comma 1, lett.a), non poteva ritenersi ostativa alla stipula della richiesta transazione mediante il richiamo a termini prescrizionali in realtà non applicabili alla fattispecie in esame” e, dall’altro “non è quindi possibile individuare particolari ragioni ostative … al fine di giustificare la non ammissione dell’appellante alla procedura transattiva”.
Queste, infine, le conclusioni rassegnate dai giudici di Palazzo Spada: “I tempi e le modalità del diniego, opposto dopo il decorso dei previsti termini procedimentali e pur dopo plurime pronunce del giudice civile e di quello amministrativo, anche in sede di ottemperanza, di accoglimento della domanda di ammissione dell’appellante, indipendentemente da ogni ulteriore valutazione di legittimità hanno poi determinato una situazione oggettivamente idonea a generare e poi violare un legittimo affidamento dell’appellante circa il buon esito della propria domanda …….. concretando il dedotto vizio di violazione del principio di buona fede di tutela dell’affidamento.
Dalle pregresse considerazioni emerge l’irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione del Ministero intimato, essendo state messe in atto attività non coerenti con la necessità di realizzazione di interessi meritevoli quali quello di un malato talassemico, affetta da patologie causate dal sangue infetto trasfusogli, ad accedere alla procedura transattiva nel rispetto delle competenze e delle procedure espressamente previste dalla vigente legislazione. La descritta irragionevolezza dell’impugnato provvedimento e la conseguente ingiustizia delle sue conseguenze per l’appellante determinano altresì un giudizio di sviamento dalle funzioni istituzionali attribuite al Ministero dalle citate disposizioni di legge e di violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’art.97 Cost. nonché del generalissimo principio dell’ordinamento nazionale e di quello euro unitario di tutela dell’affidamento dell’appellante. Al riguardo, deve essere infine segnalato che questa stessa Sezione, con sentenza del 7 gennaio 2021, n.232, ha accolto un ricorso collettivo di tenore analogo a quello del ricorso in esame, e per l’effetto ha ordinato al commissario ad acta già nominato “il riesame delle domande dei ricorrenti volte all’adesione alla procedura transattiva, superato l’ormai illegittimo parametro temporale alla stregua del quale non hanno accesso alla predetta procedura coloro per i quali risulti un evento trasfusionale anteriore al 24 luglio 1978”.
In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza deve essere accolto il ricorso di primo grado, dichiarando la nullità del diniego.
Ne consegue l’obbligo del nominato commissario ad acta di riesaminare la domanda dell’odierno appellante, ammettendolo alla procedura transattiva ai fini della corresponsione del previsto indennizzo, maggiorato degli interessi moratori quale importo forfettario di risarcimento del danno derivante dal colpevole ritardo dell’amministrazione, ove non risultino motivati profili ostativi specificamente riferiti alla carenza di requisiti soggettivi del singolo richiedente diversi da quelli fatti oggetto del presente contenzioso”.

 

Sentenza del Consiglio di Stato n. 3376 del 26.04.2021

Sentenza del Consiglio di Stato n. 3533 del 06.05.2021

Giugno 1

L’indennizzo ex lege 210/1992 spetta anche ai soggetti contagiati da HCV a seguito di dialisi

Con sentenza n.1625 del 31 maggio 2017 il Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, ha riconosciuto il diritto all’indennizzo ex lege 210/1992 ad un danneggiato assistito dal nostro studio che, in conseguenza della inadeguata pulizia del macchinario utilizzato per la dialisi, ha purtroppo contratto il virus dell’ HCV.
Il tribunale ha quindi mostrato di condividere l’orientamento giurisprudenziale inaugurato con Cass. Sez. 3, 16/04/2013 n. 9148, a mente della quale “L’art. 1, comma 3, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (che contempla un’indennità in favore dei soggetti emotrasfusi per danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali), a seguito della sentenza additiva della Corte costituzionale n. 28 del 2009, deve essere interpretato in modo costituzionalmente orientato e dunque alla luce del nuovo significato che l’enunciato normativo ha assunto in forza della predetta declaratoria di illegittimità costituzionale, nonché di altra precedente recata dalla sentenza n. 476 del 2002. Ne consegue che la norma deve essere intesa nel senso di includere, nel rischio per il quale essa prevede la corresponsione di un indennizzo, anche quello della contaminazione del sangue del paziente dializzato a causa di una scarsa pulizia del macchinario utilizzato per la dialisi, che determini la persistenza di sostanza ematica infetta di altro paziente”.
Se può naturalmente registrarsi grande soddisfazione per il risultato raggiunto in sede giudiziaria, che apre in prospettiva la strada ad iniziative di analogo tenore per ampliare la portata applicativa della legge 210/1992, va viceversa manifestata grande preoccupazione per la prassi, evidentemente assai più diffusa di quanto si possa pensare (e probabilmente legata a esigenze di contenimento della spesa pubblica), di utilizzare il medesimo macchinario tanto per soggetti dializzati già contagiati dal virus dell’HCV quanto per soggetti non ancora contagiati.
Sapere che ancora nel 2012 (data alla quale risale con certezza il contagio) un ospedale pubblico dell’hinterland milanese utilizzava con assoluta disinvoltura (e forse utilizza tuttora) un unico macchinario per trattare, indifferentemente, dializzati affetti da HCV e dializzati non ancora affetti da tale infezione appare quanto meno sconcertante a nulla valendo le formali giustificazioni di rito addotte dalla struttura circa la corretta applicazione delle linee guida e/o il richiamo alla fantomatica “letteratura scientifica“, troppo spesso invocata a sproposito, come se bastasse che un dato argomento non sia mai stato adeguatamente trattato in quella sede per escludere la probabilità che, nel caso concreto, un dato evento non sia sia invece verificato.

Maggio 18

Milano riafferma la responsabilità del Ministero della Salute anche per trasfusioni di sangue infetto precedenti al 1978 ed il carcinoma epatico è una lesione nuova, idonea a far decorrere ex novo il termine di prescrizione per agire in giudizio

Con due sentenze, pubblicate a distanza di un giorno, la Corte d’Appello (sentenza 16 maggio 2017, n.2105) prima ed il Tribunale di Milano poi (sentenza 17 maggio 2017, n.5551) hanno riaffermato – in casi seguiti dal nostro studio – la responsabilità del Ministero della Salute per trasfusioni di sangue infetto somministrate rispettivamente nel 1976 e nel 1975 e dunque in epoca anteriore a quel 1978 che, incomprensibilmente, l’Amministrazione si ostina a voler indicare quale “sbarramento temporale” prima del quale non sarebbero ravvisabili responsabilità ministeriali in punto di omessa vigilanza sul sistema-sangue.
Tali sentenze, in effetti, non fanno che avvalorare la piena fondatezza dell’ormai granitico orientamento assunto dalla stessa giurisprudenza di legittimità (Corte di Cassazione, sentenze nn.9549 e 9550 del 13 aprile u.s.).
Tralasciando l’entità non trascurabile dei risarcimenti accordati dai giudici milanesi nei due casi recentemente decisi (rispettivamente quasi 650.000 euuro ed oltre 230.000 euro), mi pare davvero importante e significativo il principio affermato dal Tribunale di Milano nella seconda sentenza.
L’epatocarcinoma rappresenta, è vero, una nota complicanza dell’infezione da epatite C, ma non può per questo considerarsi un mero aggravamento del danno già insorto.
Al contrario tale complicanza costituisce manifestazione di una lesione nuova ed autonoma che pone il danneggiato, già portatore del virus, di fronte ad una consapevolezza diversa in relazione alla notevolmente maggiore gravità e diversa situazione di danno che la malattia oncologica comporta.
Dall’applicazione di tale principio derivano due importanti conseguenze, fatte proprie dal tribunale milanese:
1) se anche è prescritto il danno epatico originariamente subito per effetto del contagio, altrettanto non può dirsi per il danno, nuovo e diverso, insorto per effetto dell’epatocarcinoma;
2) non è possibile scomputare l’indennizzo percepito per una patologia (epatopatia cronica cirrotica HCV correlata) dal risarcimento riconosciuto per una patologia diversa quale l’epatocarcinoma.
Pertanto, pur ovviamente augurando che nessuno abbia di questi problemi in futuro, è doveroso segnalare come la verifica sull’opportunità di agire in giudizio per richiedere l’eventuale risarcimento dei danni sia effettuata – anche per quanto riguarda il delicato problema della prescrizione – caso per caso, avuto riguardo alla specificità del singolo danneggiato.

Avv. Simone LAZZARINI

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